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无锡市惠山区人大:推进民生实事项目人大代表票决制的实践与思考
2021-04-20 15:53    来源:无锡市惠山区人大    作者:陈佳 吴玉娣

  民生实事项目人大代表票决制(以下简称代表票决制),指政府在广泛征集人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目,经本级人大代表在人民代表大会会议期间以票决的方式确定正式项目,再交由本级人民政府组织实施,并接受人大及其常委会、人大代表和人民群众监督的制度。这是基层民主政治建设的一项创新实践,也是政府决策部署民主化和科学化的必然要求,更是人大实施重大事项决定权、监督权和发挥人大代表作用的有效举措。近年来,代表票决制在多地推开,但各地实施的程序、方式各不相同,还存在一些需要在实践中不断探索和完善的地方。本文结合无锡市惠山区开展代表票决制工作实际,谈几点粗浅的看法。

推进民生实事项目人大代表票决制的现实意义

  有利于推进基层政治的民主化。党的十九大提出,“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”2017年以来,中央和省市区委先后下发文件,出台了钱柜网页,钱柜平台登录健全各级人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向人大报告的实施意见,旨在更好推进民主法治建设和现代化的治理体系。实施民生实事项目人大代表票决制,是贯彻落实党的十九大精神和有关文件要求的具体体现,也是组织人民参与管理国家和社会事务,保证人民通过人民代表大会行使权力的表现形式。通过代表票决制的实施,能够使党委通过人民代表大会的载体把民生实事项目通过法定程序纳入法治化轨道,实现党的领导、人民当家作主、严格依法办事有机统一,推进基层民主政治建设。同时,基层人大行使重大事项决定权、监督权也有了具体内容,有利于提升人大工作的法定性和权威性。

  有利于推动政府公共决策的科学化。代表票决制实施以前,党委政府内部会议研究决定的民生项目,难免会与群众所期、所盼、所想急需解决的问题存在一定差距。开展民生实事项目人大代表票决工作,让民生实事项目的选择由政府单方推进变为人大代表、公众多方参与,扩大了公众参与面,解决因政府与群众视角不一致,导致政府拍板决定的实事与群众急需解决的问题存在差距的问题,防止政府投入大量精力和资金建成的实事工程与群众需求脱节,实现了民生实事项目与群众需求的有效对接,使民生实事项目更接地气,更切合群众意愿。通过发挥人大代表的桥梁纽带作用还权于民,实现了“为民做主”到“由民做主”的深刻转变,凸显了公共决策的民意基础,增强了政府决策的科学化、法治化。

  有利于促进公共服务的均等化。代表票决制通过广泛收集群众意见建议来提出实事工程项目,内容涉及基础钱柜网页,钱柜平台登录:、生态环境、乡村振兴、公共管理、劳动就业、社会保障等多个领域,并由代表表决确定,使公共服务最大限度地覆盖辖区的全体民众,在一定程度上缓解了公共服务不均衡的问题,避免了公共财政向某些地区、某部分人群、某些领域过度集中或倾斜的矛盾。同时,政府及相关责任部门在实施民生实事项目过程中,要积极主动接受人大代表监督,经常性听取群众的意见建议,大家心往一处想,劲往一处使,才能使民生实事项目真正成为“民心工程、民生工程”,更好地提升人民群众的获得感和幸福感。

  有利于充分发挥人大代表主体作用。通过代表票决制的实施,有效推动政府的民生实事项目由人大代表票决决定,让代表的履职角色从“旁观者”转为“参与者”,履职方式由“虚”转为“实”,提高了人大代表履职的积极性和主动性。人大代表通过走访调研、听取汇报、联系选民、实地查看等方式听民声、汇民智,参与决策,人民当家作主的内涵在实践中得到充实和丰富,进一步扩大了基层政治的民主化。人大代表投票表决的每一个民生实事项目,都要对全体选民负责,充分体现“人大代表人民选,当好代表为人民”的理念,进一步增强了代表与选民之间的联系,激发了代表的责任感和使命感。

惠山区实施民生实事项目人大代表票决工作的主要做法

  (一)镇级层面:镇人大作为最基层的国家权力机关,离人民群众最近,与人民群众的联系最为密切,也最了解人民群众的呼声和愿望。为寻找开展民生实事项目人大代表票决工作的突破口,2017年,惠山区人大常委会就积极探索指导乡镇人大开展试点工作,组成调研组前往浙江嘉兴、温岭学习先进经验,与洛社镇党委、人大进行沟通探讨,指导洛社镇制定了镇民生实事工程项目票决工作方案和镇民生实事工程项目票决办法(草案)。2018年1月,在洛社镇第四届人民代表大会第三次会议上,该镇全体人大代表首次对2018年政府为民办实事项目进行投票表决,取得了良好成效。此后,民生实事项目镇人大代表票决制在全区各镇逐步推开。几年来,洛社镇、阳山镇的安置小区配套建设、农村道路提升、停车泊位建设、居家养老建设、钱柜网页,钱柜平台登录:设施提升、农贸市场创优、畅流活水、污水处理提标、农村人居环境整治等涉及群众切身利益的民生工程得到顺利实施,受到了群众的一致好评。

  民生实事项目镇人大代表票决工作分项目征集初定、项目审议票决、项目监督评估三个阶段。一是项目征集初定阶段:为使实事项目更具民意,镇人民政府发挥主导作用,积极组织“两代表一委员”和社会各界广泛参与,通过新闻媒体、座谈会、调研等多种方式进行公开征集,时间不少于1个月。镇人大主席团依托“代表之家”“代表工作室”等履职平台组织人大代表广泛听取人民群众意见,积极提出项目的意见和建议。镇政府汇总、审核、初定民生实事建议项目,经过几轮筛选、论证后,最终由镇党政联席会议通过确定为票决候选项目。二是项目审议票决阶段:镇政府在人民代表大会会议期间,向大会作专题报告,报告包括上一年度民生实事工程项目完成情况和本年度民生实事工程候选项目具体情况,同时对因故未能完成的民生实事项目向镇人大代表作出说明。本年度民生实事工程候选项目说明主要包括项目名称、项目内容、实施主体、投资额度、完成时限、相关要求等,同时组织代表认真审议候选项目。票决采取无记名等额票决的办法,在全体会议上进行表决,候选项目获得到会代表过半数的赞成票后,经大会主席团审核,确认有效,始得列入当年民生实事项目。三是项目监督评估阶段:镇政府尊重和执行镇人代会的票决结果,按照代表票决确定政府民生实事项目进行责任分解,明确责任部门、责任人和完成时限,形成项目建设落实计划。镇人大主席团切实发挥人大代表和社会各界的监督助推作用,对政府民生实事项目实施情况进行全程监督。年中或年末组织代表开展视察、调研,听取镇政府相关责任部门的情况汇报,了解项目实施进度、建设质量、资金使用等情况,对存在的问题提出整改意见并督促落实,形成了代表票决制工作的闭环运行。

  (二)区级层面:惠山区重点开展了区政府性重大投资项目人大常委会票决制工作。区人大常委会于2017年底通过了《惠山区人大常委会钱柜网页,钱柜平台登录政府性重大投资项目审查监督办法》,对区政府当年拟新建的、使用政府性资金的、投资规模1000万元及以上的区级基础性和公益性的基本建设项目进行审查监督。

  政府性重大投资项目实行前期项目库管理制度,由区政府发改部门会同财政等相关部门统一编制重大投资项目计划草案,并完成项目可行性研究报告批复。区发改部门对需要公示的项目,通过政府门户网站或新闻媒体,向社会公示,广泛听取各方面的意见建议。区政府及有关部门在开展政府性重大投资项目前期论证时,及时向区人大常委会报告项目有关情况。区人大财政经济委员会(常委会财经工委)及相关工委提前介入,开展调研,掌握情况,沟通反馈。对特别重大的投资项目,区人大常委会召开专题审查会。区政府在区人民代表大会会议召开45日前,向区人大常委会提交本年度政府性重大投资项目执行情况的报告和下年度政府性重大投资项目计划草案。在区人大常委会各对口联系工委进行调研并提出意见的基础上,由区人大财政经济委员会(常委会财经工委)进行初审,并提出初审意见,提交区人大常委会审查。区人大常委会对政府性重大投资项目逐个进行审查,并对项目进行票决,获得常委会全体组成人员过半数赞成的项目,提交区人民代表大会审查批准。

  在区人民代表大会闭会期间需增列的政府性重大投资项目,区政府在区人大常委会召开30日前,提交区人大财政经济委员会(常委会财经工委)初审后,再提请区人大常委会审查,并进行票决,获得常委会全体组成人员过半数赞成的项目为通过。对特别重大项目,必要时常委会可作出决议、决定。未能获得区人大常委会票决通过的,区政府可以在当年度内再次提请区人大常委会审查并作出说明。两次审查未能通过的项目,不得在当年度内再次提请审查。

  经区人民代表大会审查批准或区人大常委会票决通过的政府性重大投资项目,在执行中需要撤销项目及项目实际投资额超过批准概算10%或500万元及以上的,区政府需将调整情况提请区人大常委会审查批准。经区人民代表大会审查批准的计划投资1000万元以下的政府性投资项目,如计划投资需调整到1000万元及以上的,须提交区人大常委会票决通过。未经区人民代表大会审查批准或区人大常委会票决通过的政府性重大投资项目,不得开工建设。区政府在每年12月初,向区人大常委会报告政府性重大投资项目年度计划的执行情况和政府性重大投资项目调整建议。

  近年来,江苏省锡山高级中学剧场改造项目、阳山水蜜桃产业提升项目、惠山区人民医院业务综合用房建设项目、农村人居环境专项整治提升行动项目等政府投资1000万元以上的民生实事项目经过常委会票决通过。区人大常委会通过专题视察或听取专项工作报告的形式,加强对这些项目实施情况的跟踪监督,确保了项目按计划实施。

推进民生实事项目人大代表票决工作应坚持的原则和启示

  代表票决制是基层民主政治有序健康稳步发展的产物,充分体现了我们党坚持以人民为中心的执政理念,也是推进治理体系和治理能力现代化的重要手段。从惠山区的具体实践来看,有一些应该把握的原则和启示。

  一要始终坚持党的领导。民生实事项目代表票决是一项系统性、广泛性、综合性的工作,必须在党委领导下开展,充分发挥党委总揽全局、协调各方的核心领导作用,切实把党的领导贯穿于民生实事项目人大代表票决工作的全过程。同时,民生实事项目体现了党为民执政的理念,需要把党的路线方针政策和重大决策部署贯彻其中,通过人民代表大会的法定程序把党的主张上升为国家意志和全体人民的共同遵循。实践证明,只有在党委的领导下,代表票决制工作才能顺利开展,并取得一定成效。

  二是始终坚持发扬民主。民生实事项目代表票决是一个吸纳民意、汇聚民智、惠及民生的过程,充分发扬民主、广泛听取民声、主题突出民生、决定符合民意,是这项工作的主旋律。从惠山区两个镇的实践来看,前期对候选项目的征集、调研、论证过程都进行了反复研究、集思广益,充分体现了“从群众中来”的理念。在票决阶段,也完全按照票数多少决定,充分尊重代表权力。有少数人大代表在表决时提出的其他民生实事项目,同样受到镇人大和政府的高度重视。在实施项目推进过程中,镇人大加强跟踪监督,广泛听取群众意见建议,及时反馈政府,不断改进工作。

  三是始终坚持依法监督。民生实事项目代表票决是区镇人大依法行使重大决定权、监督权的重要体现,必须在法律规定的框架内组织实施,建立健全相应的制度,制定票决工作的实施方案、办法,明确票决的主体、范围、程序,确保票决工作的常态化、规范化、法制化,切实做到依法决策、正确监督、有效监督。同时,票决工作也是代表充分发挥主体作用、依法履行职责的重要体现。人大代表参与项目征集、调研论证、票决确定、项目实施、测评项目成效的全过程,充分行使了建议权、表决权、监督权,真正实现了为民代言、为民用权,进一步提升了主动履职、依法履职的责任感和使命感。

  四是始终坚持效果导向。开展代表票决制工作,最终目的是为了提升政府民生实事项目的实施质量,更好地体现民意、切合民需、惠及民众。要坚持“围绕中心、突出重点、量力而行、讲求实效”的工作思路挑选民生实事候选项目,注重项目的民生需求、普惠共享,坚决杜绝形式主义、形象工程,确保项目的民主性、科学性、可行性。在实事项目实施过程中,做到高标准规划、高质量建设,确保项目按计划落实到位,惠及百姓。

推进民生实事项目人大代表票决制的对策建议

  党的十九大报告强调,要健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。代表票决制作为加强民主政治建设的一项创新举措,在具体实施过程中,还存在着一些值得研究的新问题和新情况,需要我们不断在实践中探索、在探索中发展,更好地用根本政治制度体系去保证人民当家作主。

  坚定制度自信,深化对代表票决制的思想认识。全区上下要进一步统一思想认识,把实施代表票决制作为坚持和完善人民代表大会制度、保证人民当家作主的政治高度去认识把握,把为民“办实事、解难题”作为首要政治任务来抓。人大及其常委会要坚持在党委领导下,更好发挥地方国家权力机关职能,更好发挥人大代表作用,推动民生实事项目的落实,切实把党委的决策部署和人民群众反映强烈的热点、难点民生问题有机结合,发挥好人民代表大会制度在服务发展、推动法治、改善民生中的重要作用。各级人大代表要增强责任意识,密切与人民群众的联系,依法履行代表职责,深入调查研究,广泛听取民声,夯实代表票决制工作的民意基础。要进一步加强对实施代表票决制和政府推进民生实事项目工作的宣传引导,凝聚全社会的广泛共识,积极营造良好社会氛围,引导全民共同关注民生实事项目建设。

  深入持续推进,完善镇级民生实事项目票决制工作。经过两年多的探索实践,惠山区洛社镇、阳山镇实施镇级民生实事项目票决制工作取得了初步成效,但不可避免的还存在一些不足,比如部分项目因为招投标等因素,无法按照原定的时序进度完成;票决多采用等额表决的方式进行,代表和群众的意愿还不能充分体现;票决后,如何进行有效监督、确保项目实施目前尚缺乏系统可行的规范。这些都需在今后的实践中予以完善。一是认真筛选项目,精准对接群众需求。要加强前期调研,充分听取民意,进一步扩大项目征集面,丰富项目来源,坚持好中选优,优中选精,并在此基础上形成建议方案。要有的放矢设置项目资金,合理设置项目完成时限,凡是列入的项目要体现普惠性和公益性,项目实施能取得较好的社会效益,可在明确的时间内完成,最好是当年度能兑现的。二是充分发挥代表主体作用,提高其履职能力。人大代表是票决制参与的主体,他们履职的目的在于维护其选民的利益,必须提高其思想认识和履职能力。镇人大要鼓励人大代表多深入基层,了解民意,做好百姓和政府之间的沟通桥梁,提好、选好民生实事项目。同时,积极引导人大代表学习票决制的相关知识以及党的政策、法律法规,明晰代表的职责,提高其决策、监督的能力。三是加强监督考核,建立完善的票决制度。在票决程序上,积极探索差额表决的方式,最大限度尊重代表和群众意愿,充分发扬民主。要建立健全票决后的跟踪监督机制和考核问责机制,对项目实施不力的,通过采取询问和质询,满意度测评,特定问题调查等方式进行监督问责,以维护票决制的严肃性,树立人大权威。

  坚持全面规范,加快推进区级民生实事项目票决制工作。目前,区级层面票决的重大投资项目重点是区政府当年拟新建的、使用政府性资金的、投资规模1000万元及以上的区级基础性和公益性的基本建设项目。为充分发挥代表票决制在重大事项决定权方面的成功经验,建议区级层面在总结、提炼人大常委会目前试行的重大投资项目票决制工作经验并形成制度的基础上,积极稳妥地将这套行之有效的做法延伸至钱柜网页,钱柜平台登录人民群众关切的民生实事项目及其他区级重大项目。同时,在镇人大代表票决制基础上,积极探索民生实事项目区人大代表票决制,建立全流程的长效运行机制,完善项目征集初定、审议票决、监督评估等制度,不断提高重大事项的决定质量,提升决策的科学化、民主化、法治化水平。

  加快扩展延伸,探索街道民生实事项目票选制新方法。作为区政府的派出机构,街道不设立人民代表大会,联系群众,汇聚民意,接受人大监督主要依托区人大代表及街道人大工委开展。当前在确立民生实事项目之前,虽然也征求部分辖区人大代表和选民的意见和建议,但是代表的数量有限、覆盖面比较窄,征求的意见不能全面反映社情民意。民生实事工程的确立主要是街道党工委根据上级的安排和当年的计划进行确定。在项目实施过程中,辖区内代表和选民的参与及监督作用发挥有限。项目完成后,主要由街道相关部门验收为准。因此,街道民生实事项目确立及实施尚需探索一种完善的民主决策方法。要积极探索和规范街道民主议事会制度,明确议事会成员的条件、推荐和确定程序等,建立在街道党工委领导下,街道人大工委具体负责,围绕街道民生实事项目和街道经济社会发展重大事项,组织有关方面开展基层协商、对民生实事项目进行票选的议事制度,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权力。街道民生实事项目票选制工作步骤可以参照乡镇民生实事项目票决流程,分为项目征集初定、审议票选、监督评估等三个阶段。同时,区人大常委会需进一步加强工作指导,规范街道人大工作,推进基层民主建设。街道人大工委需进一步加强街道民主议事会议成员活动的组织工作,建立健全工作制度,扎实开展好街道民生实事项目票选工作。

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